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20081110 星期一 2008年11月10日

民主体制与地方财政民主化研究

民主体制与地方财政民主化研究

一、中央集权型民主体制与地方财政民主化

中央集权型民主体制是指国家的一切权力经人民统一授予中央，地方政府的权力来自于中央的让渡，地方政府是中央的代理人，中央有权随时收回让渡给地方的权力，也可以随时撤销地方政府，更换代理人，中央与地方的关系是领导与被领导的关系。可见，中央集权型民主体制的核心是强调中央政府的集权和权威，强调中央政府在整个社会协调和控制中的重要作用。

中央集权型民主体制的理论基础是“民主的同一性”理论。在古典民主理论思想家中，持“民主的同一性”理论的思想家，以法国卢梭为代表；而在现代政治理论家中，德国的卡尔·施密特是“民主的同一性”理论的主要支持者。卢梭认为在民主国家中，统治者的利益与被统治者的利益应属一致，为政者必须设法防止“个别意志”的歧异性，使市民社会中的利益处于一种和谐的状态。如果国家容忍各种利益团体的个别利益，那么这个国家将会走向衰亡。卢梭在《社会契约理论》中对将实现人类自由的方式寄托于消除存在于国家与社会中的异质性并建立“同质的国家秩序”上[1]。卡尔·施密特对于民主概念的理解，亦是基于所谓的 “民主的同一性”理论。他认为：“民主制是统治者与被统治者、治理者与被治理者、施令者与服从者的同一性”。[2] 值得注意的是，他的“民主的同一性”是与平等结合在一起的，即所谓“民主式的平等”。而这种平等并非泛指一般人类的平等，而是指一国之内具有同质性的人民在政治上的平等。[3]

在基于“民主的同一性”理论建立起来的中央集权型民主体制的国家之中，政府财政制度也必然为中央集权的管理体制。在单一制国家结构中，法国为典型代表。法国具有悠久的中央集权传统，国家的政治、经济、军事大权大都由中央政府行使。法国的地方财政体制由大区、省和市镇三级组成。法国集权型财政体制的特征为：中央与地方政府的职能和事权划分比较明确，各级财政机关只能在其预算许可的范围内行使权力；各级预算相对独立，自求平衡；三级地方财政之间不存在隶属关系，国家仅对地方的三级财政进行事后法律监督。[4]具体体现在：1、对政府间事权与支出责任进行了划分。就支出责任而言，明确规定中央政府主要支出项目为费用支出、资本支出和军事支出三大类；大区财政主要负责经济发展和职业培训等支出；省和市镇财政支出主要为行政经费、道路、文教卫生事业费等。2、对政府间税权与税收进行了分配。税收的立法权包括开征权、征税范围以及如何分配税收收入等，均由中央统一规定。但地方政府也有一定的机动权力，包括可以制定地方税收的税率、有权对纳税人采取某些减免税措施、有权开征一些捐税等。3、中央税收收入和税收管理权限主要集中于中央。主要税种包括增值税、个人所得税、公司所得税、消费税和关税等，全部集中为中央收入，地方不得参与分成。中央税收收入占税收总收入的比重为７５％左右。在税收管理上，中央政府掌握着重要税种的立法权、税法解释权、开征停征权和减免权等。[5]4、建立了相应的转移支付制度，以发挥收入再分配的作用，对经济落后地区的发展予以扶持。法国地方财政收入中相当一部分来自中央财政的专项补助。

1982年法国出台了《权力下放法案》，大力改革中央与地方的关系，使地方政府拥有了更多财政权力。

二、地方分权体制与地方财政民主化

   地方分权型民主体制是指国家权力依据宪法和法律的规定分别由中央及地方两级独立的政府享有和行使。从实证层面上看，地方分权型民主体制，在单一制国家中表现为地方自治，在联邦制国家中表现为美国式的竞争型联邦制[6]。

    地方分权型民主体制的理论基础是多元主义。多元主义者认为社会各团体应相容并存，共同享有参与政治活动的权利，并且受到宪法的保障。多元主义论者主张，在多元的社会中，并无放之四海皆准的真理，公共意见的形成，恒需经由社会各种团体的共同参与，透过讨论、辩难、折冲及相互妥协，方能达成，故国家的任务应在建立一套公平、开放的制度，以广纳各种解决问题的可能途径，并建立形成公意的基础制度。[7]现代多元主义的代表人物为德国Ernst Fraenkel，他认为在多元民主体制中，社会各利益集团积极参与各项政治决策的形成过程，并与多党政治体系形成等量齐观的局面。

 在多元主义理论指导下建立起来的地方分权型民主体制，在财政管理体制上也呈现出更明显的独立性。在联邦制国家结构形式中，地方财政分权最典型的国家为美国。美国的地方政府分为州、地方二级，联邦政府与地方政府都有各自相对独立完备的税收体系，并享有各自相对独立的税收立法权和征管权。各级政府都有明确的事权、财权划分，实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制。在税权分散模式下，地方政府拥有较充裕的本级税收固定收入来源，对中央财政的依赖性较小。
    美国的地方财政分权体制体现在以下方面：1、政府之间的职权依联邦和州宪法划分。美国联邦宪法划分了联邦政府和州政府的权限，联邦政府拥有宪法授予的权力，州政府拥有宪法保留的权力。美国联邦宪法第十修正案规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。” 2、政府间财政支出责任划分明确。联邦政府主要负责全国公共物品的支出；地方政府财政支出责任主要是治安、环卫、消防、家庭和社区服务等。3、政府之间税权与税收的划分。美国联邦宪法第一条第七款、第八款、第九款对税权进行了原则性规定，并实行彻底的分税制，中央和地方政府都有独立的税收立法权和税收征管权，各级政府的财政收支，都有相应的法律或法院的判决为依据。美国政府通过划分税种的方式解决了各级政府的财力分配问题，基本不存在相互交叉上解、补助的情况。4、政府之间的转移支付。美国联邦政府对地方政府的转移支付是连接各级政府财政关系的唯一纽带，地方政府对联邦政府没有上缴任务。美国的转移支付主要为专项转移支付，没有固定模式，严格按法律程序办理，专款专用，公开透明。

综观单一制下以中央集权型民主为特征的法国地方财政制度与联邦制下以地方分权型民主为特征的美国地方财政制度，虽其国家权力结构模式的理论基础不同，中央政府对地方政府的权力配置有异，但两种地方财政制度均体现出财政独立性、稳定性和规范性的财政联邦主义特征和民主化架构，体现出民主、法治和人权保障的宪政国家本质。法国与美国地方财政制度的民主化具体体现在：1、政府间财政关系以宪法和法律规制。中央与地方政府的事权与财权划分由宪法与法律明确规定，各种税的征收权限、管理权限、税率的调整权限都是由法律明确规定的，各级财政的关系一直比较稳定，充分调动了各级政府的积极性。2、地方政府具有较大的财政独立性。法国三级地方政府预算相对独立；美国二级地方政府都由各自相对独立完备的财政体系。地方政府享有一定的税收立法权、税收征管权和地方税税收收入支配权。3、中央政府财政在国家中居于主导地位。尽管法国与美国财政体制具有独立的税权与事权，体现了财政联邦主义特征，但中央政府在国家财政中仍处于主导地位，财权仍然集中于中央。法国中央税收收入占税收总收入的比重为７５％左右；美国税收收入在三级政府之间的分配呈倒梯形分布，政府的级别越高，拥有的税收就越多。从西方各国的实际情况来看，中央掌握一定的财政收入就可以行使主动权。4、采用了相应的税收调整制度，重视国民收入的再分配作用。如美国的税收调整额为２５％ 左右，法国为３５％左右。而作为政策变量的地方收支差额则由中央政府补助或用其他形式给以补足。各级地方政府要实现自身的财政收支平衡必须不同程度地依靠中央政府的转移支付。中央通过对地方的各种转移支付，可以有效解决地区间经济发展不平衡问题。

 


[1] 参见李建良著：《宪法理论与实践》，学林文化事业有限公司2003年版，第16-17页。

[2] 引自[德]卡尔·施米特著，刘锋译：《宪法学说》，上海人民出版社2005年版第251—252页。

[3] 参见[德]卡尔·施米特著，刘锋译：《宪法学说》，上海人民出版社2005年版第243页。

[4] 参见张千帆等著：《宪政、法治与经济发展》，北京大学出版社2004年版，第241页。

[5] 参见陈杰著：《完善我国分税制模式之思考》，载《税务研究》2002 年第7期。

[6] 竞争型联邦制是与合作型联邦制相对的一个概念，具体是指联邦与州之间以及州与州之间均为相对独立的政治实体，各自的权、责、利相对明确，它们都在宪法秩序之下开展良性的竞争（参见叶阳明著《德国宪政秩序》，五南图书出版公司2005年版，第194-195页）。

[7] 参见李建良著：《宪法理论与实践》，学林文化事业有限公司 2003年版，第4-5页。

Posted by zj2067 in General at 20081110 评论[0]

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